在克服部门利益和发挥人大立法引领推动作用等立法活动中，如何把握人大主导立法的内涵与界限，需要慎重研究。
联邦环境保护局（EPA）是美国联邦政府的一个独立行政机构，主要负责维护自然环境和保护人类健康不受环境危害影响。这种融合并不一定以机构设置方面的整合为表现形式，但的确需要两部委在宏观决策方面强化沟通。
下设具体业务部门包括印第安事务局、土地管理局、海洋能源管理局、复垦事务局、安全和环境执法局、国家公园服务局、露天开采和执法办公室、美国鱼类和野生动物局、美国地质调查局等。其他自然资源如空气、水、土地、森林、草原、野生生物、各种矿物和能源等的保护职能，仍然分散在林业、农业、水利等多部门。针对上文中讲到的环保部门的弱势与分散，此次机构改革方案试图如此解决上述问题，用时任环境保护部部长李干杰的描述，从所有者方面来讲，已经完全打通了，山水林田湖草都统一起来了。管内陆环境但不管海洋环境。中国工程院院士王金南曾对比分析过四套可能的资源环境大部制方案。
1993年的改革以政企分开为中心，目的是构建社会主义市场经济基本框架。中央赋予国土资源部的职能是，主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用。比较典型的是，人大以主导立法的方式引领推动改革，在理论和实践中已经引起过争议，强调通过人大主导立法来克服立法中的部门利益，也面临争议和矛盾。
[11]参见前注[7]，沈春耀文。接着，他又说了三个具体的主导内容：一是要把握立法决策主导，主要是抓好项目论证，避免久议不决，妥善解决重点难点问题。这种认识在政治站位上无疑是正确必要的，但处理不好又容易自觉或不自觉地把人大当成党的下级机关和执行机关，不符合党的十八届四中全会精神，不利于党对改革事业实行正确的领导。其二，一些部门对不该立法的事项却想立法，滥用立法资源，因而需要人大主导，及时制止随意立法的现象。
党的十九大报告再次提出，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。第三、对于重大的改革性立法，人大的委员长会议、主任会议和专门委员会等内部组织，应当尽量减少和避免提出立法议案。
这容易给人一种错觉：真正以规划和计划主导立法的是委员长会议而不是常委会。现在，我国《立法法》将发挥全国人大及其常委会在立法工作中的主导作用写入其他规定中，实际就是在法律中对这一内容给了一个其他性的法律定位，如果单纯对法律文本进行分析，应当说，这个定位是不高的，甚至是较低、较不重要的。人大不能为实现某一改革目标，在缺乏动议者的情况下，主动去寻找动议者，或者干脆自己既当动议者，又当审议和表决者。该决定接着所用来表述具体主导主体的语汇又包括全国大的专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会、常委会委员，甚至延伸到立法专家顾问。
这可能会让人认为：在立法机关中，关于主导环节、主导主体、主导事项和主导程序的细化问题和相关法理问题，没有得到足够重视和研究，缺乏清晰的思路。按照我国的政治体制，特别是我国宪法、《立法法》等法律确立的立法体制和立法程序的要求，强调人大主导立法是必要的，但要妥善处理人大主导立法与党领导立法的关系，以及人大主导立法与其他主体依法参与立法的关系，不宜将委员长会议、主任会议、专门委员会和常委会工作机构等主体在立法中发挥积极作用与人大主导立法等同。比如，坚持党对立法工作的领导，发挥人大在立法中的主导作用，发挥人大的决定性作用，发挥代表和常委会委员的主体作用，发挥政府在立法中的重要作用，发挥政府在立法中的基础作用等等，不一而足。[25]从这里可以看出，按照我国《宪法》的制定初衷，专门委员会主要应当做调查研究，全面收集各方面意见，为人大及其常委会决策提供参考。
如何善于，是由党来回答的重大问题。这比上述张德江委员长所说关键环节的面还要宽，可以说是要主导立法的全过程了。
不仅是代表，常委会委员也有这个问题。比如，我国《立法法》第二章第一节的立法权限，在规定全国人大及其常委会制定法律的权限以及相关授权立法的同时，加上发挥人大及其常委会主导作用，作为划分立法权限的基本原则。
如果在立法工作中，人大及其常委会组织协调又不等同于发号施令，能说是发挥主导作用吗？具体到人大及其常委会发挥主导作用，遇到的问题是，它们在立法过程中要去组织协调哪些主体？它们与被组织协调者之间是什么关系？组织协调行为是什么性质，有什么法律效力？如果被组织协调者不执行人大及其常委会的意志，怎么办？这些问题恐怕应当从法理和我国政治制度的层面谨慎研究回答。为体现全国人大代表在立法中的主体地位，2015年我国《立法法》修改时增加了有关规定。第一项职权中的会期显然不包括规划和计划，而拟定会议议程草案，也是在法定主体提出议案之后对议案做日程安排，不包括对谁提出以及何时提出法律案进行规划和计划。应当说，委员长会议通过立法规划和年度立法计划，明显不符合全国人大组织法的相关规定。为克服部门利益就把起草权拿过来，能否从根子上解决问题，恐怕需要研究。界定人大与其他立法参与主体的关系，关键是要充分尊重其他主体在不同立法环节中参与立法的职权。
从这几年的情况看，人大通过的一些改革性立法，在理论和实践中遇到纷争，需要引起警惕。可见，这些权威文件甚至立法性文件对人大内部主导的主体表述并不一致。
以下就是几份来自立法机关领导的讲话文件的表述。[7]参见沈春耀：《适应全面依法治国新形势，进一步加强和改进立法工作》，《法制日报》2017年9月12日。
按理说，常委会要通过立法规划和年度立法计划安排立法工作，这个规划和计划就应当由常委会审议通过。改革事业是在党的领导下奋力前行的，很多改革主张，特别是那些重大改革的主张，都是由党中央提出的，如果说要把这些改革主张上升为国家法律，那么，实际的主导者是党中央。
这样做，就是坚持党的领导的最好体现，就是以人大主导立法的方式引领推动改革。[9]在涉及如何处理这对关系时，一些权威文件和领导人、机构负责人的讲话，没有例外地是强调党的领导，但都比较宏观、抽象、原则。[9]参见刘松山：《党领导立法需要研究解决的几个重要问题》，《法学》2017年第5期。第二项职权中对有关主体提出的议案决定交专门委员会审议或者提请常委会审议的内容，主要还是程序安排性质的，可能带有一定的规划和计划的性质，但这个规划和计划仍然是被动的、等米下锅的、难以预测的，甚至不能说是规划和计划，因为议案的动议权在提案主体手里，委员长会议不能对它进行规划计划。
在日常的学术论文、研讨会讨论以及工作交流中，对主导立法的主体究竟是谁，更是存在用语随意、似是而非甚至比较混乱的现象。笔者认为，这里有两个疑问需要回答。
对于这些议案，人大不能随声附和、一哄而上，而应当与提案者做适当分离，为提案把关。党的十八届四中全会决定和我国《立法法》修改过程中提出发挥人大主导作用后，在各方的热议推进中，这种拔高和扩大理解的苗头已经显露。
有意思的是，1982年我国宪法并没有规定全国人大的专门委员会可以提出议案，而是明确规定，全国人大代表和常委会委员有权提出议案，同时期通过的全国人大组织法规定了专门委员会可以提出议案。二、人大主导立法的针对性是什么 为什么要强调发挥人大在立法中的主导作用？总体上看，其主要有以下几方面的针对性，同时这些针对性中又有一些值得研究的问题。
材料一：在2011年的地方立法研讨会上，李建国副委员长在说到人大主导立法时，先总体强调人大及其常委会要加强立法组织协调，积极推动立法规划和立法工作计划的落实，然后他说了两个具体的主导措施，一是在起草环节，人大有关专门委员会和常委会工作机构要积极主动介入，二是完善代表参与立法的工作机制，发挥代表作用。有些改革的设想和议案，有明显违反宪法和人民代表大会制度基本要求的内容，对于这些内容，在宪法没有修改之前，人大不能以立法方式肯定下来，并引领推动相关改革。我国《立法法》赋予委员长会议的这一职权是否合适，恐怕需要研究。总之，发挥人大在立法中的主导作用，需要找准人大主导的宪法和法律定位，加强相关研究，避免对人大主导立法的各种误识和分歧。
在这种情况下，立法活动中的主导者实际就类似一部影视剧的导演，其任务是组织、协调、引导、推动参与立法活动的各方，去实现主导者预期的目标。第一个层次是，属于立法活动的指导思想或者基本原则的重要内容，写在我国《立法法》第一章的总则中，放到立法应当坚持四项基本原则之后，立法应当依照法定的权限、程序和民主立法、科学立法等内容之前。
首先，能不能将发挥专门委员会和常委会工作机构在立法中的作用，等同于人大主导立法？笔者认为恐怕不能1982年宪法草案在全民讨论过程中，曾经有一些意见建议设立宪法委员会。
法律只是在宪法所规定的政治力量对比关系的框架内，针对某一个特定领域的政治力量对比关系作出规定。所谓作为法律问题无法得以解决，或者在法律范畴之内无法得以解决，是指或者是存在宪法规范但缺乏将宪法规范具体化的法律规范，或者是存在将宪法规范具体化的法律规范但该法律规范是否与宪法规范相抵触存在疑义，如果直接适用存在疑义的法律规范去解决法律问题，该法律问题的处理结果必然同样存在疑义，在这两种情况下，如果不适用宪法规范就无法作出法规范上的判断。
关注微信
